——《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》学习辅导之四

孙继光

一、关于监督部分

 

(一)监督部分的设计思路

监督是一个十分复杂的问题，作为《实施纲要》，不可能把监督的所有问题都讲到。因此，本着从实际出发，从能用、管用的角度出发，监督部分重点讲了三个问题，即监督谁，监督什么，谁来监督。监督谁，就是回答监督对象问题。从理论上讲，所有掌握公共权力的人都是监督对象。监督所有拥有公共权力的人能否正确行使权力是完全正确的。这是问题的一个方面。另一方面，还必须明确监督的重点对象是谁。只有明确了监督的重点对象，我们才能抓住问题的关键，把有限的监督力量集中到他们身上，取得好的监督效果。？党的十六大报告指出，要重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。2003年公布的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《党内监督条例》)把各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人作为党内监督的重点对象。这就明确地回答了监督对象问题。监督什么，也就是要回答监督的内容。十六大报告指出，对人财物管理和使用进行监督。《党内监督条例》把监督内容进一步具体化，规定了七个方面。我们进一步综合归纳后，把干部选拔任用、财政资金运行、国有资产和金融这三个领域的权力行使作为监督的重点环节和重点部位。谁来监督，也就是要回答监督主体的问题，或者说通过哪些形式来进行监督，《实施纲要》提出了6种监督形式及相应的监督措施。

 

(二)加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督

关于这部分内容，《实施纲要》提出了8项措施，归纳起来，主要是加强四个方面的工作：一是认真检查党的路线、方针、政策和决议执行情况，进一步抓好民主集中制的贯彻执行。通过检查监督，做到认真执行中央的路线方针政策和重大决策部署，自觉维护中央权威，模范遵守党的纪律。坚持和健全民主集中制，督促各级领导班子建立健全议事规则和决策规则，认真落实集体领导和个人分工相结合的制度。凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。领导班子成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。二是进一步落实党员领导干部民主生活会制度和领导干部个人重大事项报告等制度。组织部门要会同有关单位，做好同级领导班子民主生活会的准备、组织和服务工作，同时加强对下级领导班子民主生活会的指导。上级组织部门领导班子成员，除参加所在领导班子民主生活外，还应当参加下一级领导班子的民主生活会，了解情况。要督促领导班子成员针对自身存在的问题，以及党员、群众提出的意见，认真进行整改。整改情况应在一定范围内公开。严格执行领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、回复组织函询等制度，加强监督检查，保证这些制度落到实处。三是进一步做好巡视工作，完善对纪检监察派驻机构的统一管理。积极探索，勇于实践，总结经验，不断完善巡视工作制度。充分运用巡视成果，妥善解决发现的问题。派驻机构实行统一管理后，要积极协助驻在部门党组抓好本部门本系统的反腐倡廉工作，促进领导干部改进工作、勤政廉政。四是认真落实干部交流和回避制度。逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流，重点抓好对县级以上地方党政领导班子主要成员，以及纪检机关、组织部门、法院、检察院和政府系统管理人财物部门的主要负责人的交流，抓好党政机关内设机构处以上干部的交流或轮岗。要按规定落实好干部回避制度。

 

(三)加强对重点环节和重点部位权力行使的监督

1、加强对干部选拔任用工作的监督

加强监督检查，促进《干部任用条例》的贯彻执行。各级党委(党组)及其组织人事部门和纪检监察机关要继续抓好《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》落实情况的监督检查工作。监督检查要在深入上下功夫。不仅要看党委(党组)学习领会《干部任用条例》的情况，还要着重了解执行各项具体规定的情况；不仅要看履行干部选拔任用工作程序的情况，还要着重了解是否存在表面走程序、背后搞不正之风和腐败的问题；不仅要看干部选拔任用的全过程，还要对干部选拔任用的结果进行科学评价，着重了解选用的干部是否优秀，有没有识人不准、用人不当的问题。

加强对干部选拔任用工作全过程的监督，坚决防止和杜绝干部“带病上岗”和“带病提职”。推荐干部要充分发扬民主，坚持走群众路线，广泛听取群众意见，注重群众公论，多数人不拥护的干部不能确定为考察对象。领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责任地写出推荐材料并署名。完善考察方法，全面了解干部德、能、勤、绩、廉等各方面的情况，既要昕上级领导的意见，又要听一般干部和群众的意见；既要听正面意见，又要听反面意见；既要重视多数人的意见，又要重视少数人的意见；既要考察干部的工作圈，又要考察干部的生活圈、社交圈，防止考察失真失实。讨论任用干部要严格按照民主集中制办事，坚持集体讨论决定、少数服从多数。对选人用人失察失误的，要依照有关规定追究责任。

2、加强对财政资金运行的监督

健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。各级财政资金的分配应公开透明，主动接受人大、审计以及全社会的监督。财政资金分配必须按照部门预算的要求进行定额支出，项目支出要经过专家评审，人大通过的预算必须严格执行。规范各部门财政资金分配行为，有效防止部门内部多头掌握资金、自行随意支配资金的行为。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，认真检查这几项制度的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。实行预算编制、预算执行、财政监督分立，确保财政资金运行处于内部监控之下。加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。加快推行部门综合预算的步伐，建立并巩固实行部门综合预算。深化国库管理制度改革，尽快全面实行国库集中支付制度。加快建立财政管理信息系统和银行资金清算系统，实现财政与金融、税务、银行等部门的横向联网和对地方的纵向联网，将全部财政资金的收支活动置于即时和动态的监控之中。进一步完善政府采购制度。逐步建立科学规范的政府收支分类体系，加快建立财政资金绩效评价体系。

3、加强对国有资产和金融的监管一是建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监督。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府项目进行监督。

二是建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。

三是完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权、并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。企业党组织要发挥政治核心作用，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。

四是加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。

五是完善金融监管体制。依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度。强化金融监管手段，防范和打击金融犯罪。增强监管信息透明度并接受社会监督。处理好监管和支持金融创新的关系，鼓励金融企业探索金融经营的有效方式。建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平。

 

(四)充分发挥各监督主体的积极作用．提高监督的整体效能

l、切实加强党内监督。加强党内监督，首先，要重点抓好对各级领导机关和党员领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。其次，把党组织的严格监督与党员干部的自律结合起来。要严格执行党章，全面贯彻《党内监督条例》和《党员权利保障条例》。加强党的代表大会对党的委员会和纪律检查委员会、党的委员会对党委常务委员会、纪律检查委员会对党的委员会成员的监督。常委会要向全委会负责、报告工作并接受其监督。党委要加强对党内监督工作的领导，注重对下一级党组织及其领导班子特别是主要负责人进行监督。广大党员干部特别是领导干部要经常按党章和党内的各项规定对照检查，规范行为，严于律己。第三，要把注重制度建设与加强思想政治工作紧密结合起来。严格执行党内监各项督制度，加强监督检查，对有章不循的要严肃批评，限期纠正，情节严重的要执行纪律。教育广大党员领导干部切实增强接受监督的意识，正确对待来自各方面的监督。第四，要把党内监督和党外监督结合起来。拓宽党员参与党内事务的渠道，切实保障党员的知情权、参与权和监督权。大力发展党内民主，营造党内不同意见平等讨论的环境，为党内监督创造条件。要大力加强群众监督。

2、支持和保证人大监督。要正确把握人大监督的原则。人大监督必须遵循依法按程序办事、集体行使职权和不包办代替的原则。紧紧围绕党和国家的工作大局，围绕改革发展稳定的热点难点问题，围绕关系群众切身利益的问题开展监督。要突出对行政权和司法权的监督这个重点。要善于综合运用多种监督方式，在继续坚持和完善听取和审议工作报告、执法检查、代表视察等方式的同时，综合运用询问和质询、特定问题调查等多种方式和手段，增强监督的针对性和有效性。要不断健全监督法制，进一步规范和完善监督工作。

3、支持和保证政府专门机关监督。强化行政监察职能，重点围绕解决损害人民群众利益的突出问题和宏观调控各项政策措施的贯彻情况等，开展监督监察，维护行政纪律，确保政令畅通，督促行政机关及其工作人员切实做到为民、务实、清廉。要着力开展廉政监察，严肃查处贪污腐败行为，促进廉洁从政。加大执法监察力度，加强对政府职能部门、行政执法机关履行职责、执法程序的监督检查，促进依法行政。加强效能监察，解决一些机关和部门效率低下、办事推诿、资源浪费等问题，改善行政管理，提高行政效能，促进科学理政。加强审计监督。继续强化对财政财务收支情况的真实性、合法性的审计，揭露行政管理中的贪污和腐败问题；逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，提高行政管理的效益、效率和效能；加强对党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计，解决违法违规、决策失误、管理不善等造成的国有资产流失和损失浪费等问题。依法实行审计公告制度。监察、审计机关要依法独立开展专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计机关的工作，自觉接受其依法作出的监督决定，采纳其依法提出的建议。对拒不执行监督决定和无正当理由不采纳有关建议的，要依法追究有关机关和责任人员的责任。

4、支持和保证司法监督。首先，要进一步推进立法工作，完善相关法律体系。第二，要加大司法监督的力度，维护司法的权威。必须坚持法律面前人人平等，有法必依，执法必严，违法必究，加大惩治和预防职务犯罪力度。第三，要坚持依法监督。司法监督要严格依照法律规定的程序进行，防止权力滥用，保障监督权的规范行使。第四，要健全司法机关内部监督机制。完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度．，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

5、支持和保证政协的民主监督。政协民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。支持和保证政协的民主监督，一是加强制度建设，将政协民主监督进一步纳入制度化和规范化轨道。二是创新政协民主监督方式。要充分运用会议、提案、视察、建议案、反映社情民意等各种形式，开展各项活动，不断探索民主监督的新办法、新途径，拓宽监督渠道，扩大监督范围，丰富监督内容。三是进一步营造良好的民主监督环境。各级党政机关要牢固树立自觉接受监督的意识，依法保护委员的监督权利，扩大委员的知情范围和参与程度，创造宽松、和谐的环境，切实保障委员提出意见和批评的权利。

6、切实加强社会监督。社会监督包括群众监督、舆论监督以及其他监督。群众监督是指广大人民群众直接或通过一定专门机构间接对各级党政机关及其工作人员制定和执行各项制度、方针政策以及他们的工作进行检查和督促的活动。加强群众监督，要进一步发展社会主义民主，拓宽群众对施政行为的监督渠道。健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。要扩大基层民主，佻个堆层自治组织和民主管理制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。要完善公开办事制度，推行政务公开、厂务公开、村务公开。进一步完善信访、举报制度，设立专用举报电话。发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用，扩大群众有序的政治参与。要提高群众的素质，增强群众的监督意识和能力。

舆论监督是在党的领导下，通过新闻报道所体现出的一种监督，其实质是人民群众通过新闻媒体对国家和社会等公共事务的监督，是人民群众行使社会主义民主权利、参政议政的重要形式和重要途径。进一步发挥新闻媒体的舆论监督作用，要要统一思想，提高认识，为舆论监督创造良好环境。要围绕中心，服务大局，坚持舆论监督的正确导向。舆论监督要从维护人民群众的根本利益出发，把社会效益放在首位，寓正确引导于监督之中，而不能为了曝光而曝光，不能把舆论监督报道当作扩大发行量、提高收听收视率的营利手段。舆论监督既要讲动机，更要讲效果。要加强机制和制度建设，建立舆论监督的长效机制，使舆论监督工作逐步走上制度化、规范化的轨道。要把握好时机和分寸，正确处理加强舆论监督与坚持正面宣传为主的关系，十分注意正面宣传与批评报道的比例和比重，善于运用公开报道和内参反映两种形式，恰当把握舆论监督的时机和重点，充分发挥主流媒体在舆论监督中的主阵地和主导作用。

 

二、关于惩治部分

(一)惩治腐败，必须从严。惩治与预防相辅相成、相互促进，统一于惩防体系之中。惩治有力，预防才能有效。惩治无力，教育就缺乏说服力，制度就缺乏约束力，监督就缺乏威慑力。面对当前一些领域腐败现象依然易发多发的态势，必须继续严肃查处违纪违法案件，特别是要坚决查处大案要案。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，绝不姑息，绝不手软。只有这样，才能向广大人民群众表明我们党加强党风廉政建设和反对腐败不可动摇的决心，才能消除腐败现象带来的消极影响，才能遏制住腐败现象的滋生蔓延，也才能教育一大批干部。

 

(二)明确查处重点，惩治腐败现象。根据形势发展的要求，确定一个时期惩治腐败的重点。当前，要以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严厉惩处腐败分子。严肃查处违反政治纪律的案件，严肃查处利用审批权、人事权、司法权违纪违法的案件，严肃查处贪污、受贿、行贿、挪用公款等违法案件，严肃查处失职渎职、严重损害国家利益的案件，严肃查处各种以权谋私、严重损害群众利益的案件。对顶风作案的要依纪依法从严惩处。对领导干部违反规定收送现金、有价证券和支付凭证的，按照组织程序一律先免职，再依据规定处理。“跑官要官”的，要批评教育，不能提拔重用，在重要岗位上的要予以调整，已得到提拔的要坚决撤下来；对“跑官要官”制止不力造成用人严重失察失误的，要严肃追究责任。放任配偶、子女及其身边工作人员利用领导干部职权和职务影响经商办企业或从事中介活动谋取非法利益的，要辞去现任职务或者由组织责令辞职，并按规定给予纪律处分。利用婚丧嫁娶等事宜收钱敛财的，要严肃查处。参加赌博的，应予以免职，再依据规定处理：到国(境)外赌博的，要从严惩处。

 

(三)严格依纪依法办案，提高执纪执法水平。查办案件工作要坚持党要管党、从严治党。严格执行和维护党纪政纪和法律，坚持在纪律和法律面前人人平等，任何组织和个人的违纪违法行为，都必须依纪依法严肃处理。要坚持严格依纪依法行使职权，依照党内法规和国家法律法规的规定开展办案工作，在严格执行党内法规和国家法规有关实体性规定的同时，严格执行有关程序性规定。严格按照法定权限使用办案手段和措施，做到严格执法、公正执法、文明执法。要坚持实事求是、客观公正。以事实为依据，以纪律和法律为准绳，全面客观调查，准确认定违纪违法性质，恰当地予以处理。、坚持惩治腐败与保护党员干部权利并重。坚持实行惩处与教育相结合，坚持惩前毖后、治病救人的方针，维护纪律和法律的严肃性，教育被调查处理人及广大党员干部。要正确运用政策和策略；体现宽严相济，区别对待。加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合。进一步明确纪委组织协调的原则、内容、程序和方法，妥善处理与各职能部门的关系。检察机关要认真履行对职务犯罪进行侦查、公诉等职能，进一步加大查办和预防职务犯罪力度。审判机关要积极履行审判职能，依法惩治和预防腐败。行政执法机关要按照法定程序行使职权，履行职责，切实纠正行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的行为。各执纪执法机关要树立大局观念，加强协调配合，完善工作程序，形成惩治腐败的整体合力。建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制，完善相关程序，形成整体合力。综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果，切实提高执纪执法水平。

 

(四)重视和发挥查办案件的治本功能。查办案件工作既有治本的作用，又有治本的功能。一方面，查办违纪违法案件，严惩腐败分子，遏制腐败现象蔓延的势头，体现了从严治本的要求。另一方面，案件查处后通过剖析案件，针对诱发腐败的深层次原因，深化改革，解决体制和管理上存在的弊端和薄弱环节，铲除滋生腐败的土壤，这又体现了治本的要求。发挥查办案件的治本功能，应做好几项工作：第一，要选取一些典型案件，运用这些反面教材对广大党员干部进行警示教育，使其从中汲取深刻教训，增强拒腐防变能力。这是纪检监察机关的优势。对查办违纪违法案件的宣传报道，要注意内外有别。对内要加强通报；对外报道要掌握分寸，把握时机，考虑政治影响和社会效果。第二，要针对案件中暴露出来的苗、头性、倾向性问题，及时制定规范，明确纪律要求；对一些带有普遍性的问题，要进行专项治理。第三，要对案件进行深刻剖析，揭示腐败滋生的深层次原因，对发现的体制机制制度和管理上存在的弊端和薄弱环节，要向有关方面提出源头治理的建议，堵塞漏洞，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。目前，不少纪检监察机关实行了“一案两报告”制度，不但要有结案报告，还要针对发案单位制度上的漏洞，提出建议整改的报告，有效推进治本工作。