——《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》学习辅导之三

高德道

《实施纲要》第五部分，以“三个代表”重要思想为指导，注重贯彻十六届四中全会和胡锦涛同志“努力创新反腐倡廉工作机制。加强廉政法制建设，用制度规范权力运行、约束干部从政行为”的要求，从反腐倡廉基本制度和源头上治理腐败制度两个方面提出制度建设的基本构架，同时对提高制度建设的质量和水平，严格贯彻执行反腐倡廉各项制度。提出了具体要求。

 

一、深刻认识反腐倡廉制度的保证作用

建立健全惩治和预防腐败体系是一项系统工程，需要从多方面入手。在这一体系中，教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者相互依存、相互促进，统一于惩治和预防腐败体系之中。

制度问题具有根本性、全局性、稳定性、长期性。改革开放特别是党的十三届四中全会以来，我们党高度重视制度建设，取得了显著成绩。在新世纪新阶段，科学构建反腐倡廉制度，把制度建设贯穿于加强教育、健全法制、创新体制、强化监督之中，通过制度建设夯实了教育这个基础，保证教育的针对性和有效性；通过制度建设强化监督，保证监督的规范化和制度化；这是做好反腐倡廉工作的根本途径。

 

二、准确把握反腐倡廉制度的主要内容

《实施纲要》首次提出了“建立健全反腐倡廉基本制度”和“从源头上治理腐败制度”，这是在对以往反腐倡廉制度进行总结的基础上提出的科学分类，对于反腐倡廉制度建设具有重要意义。

(一)建立健全反腐倡廉基本制度

所谓基本制度，是指规范反腐倡廉各个方面必须坚持的、管长期的，不因某一阶段的工作改变而改变的制度。关于建立健全反腐倡廉基本制度，《实施纲要》提出了“四个完善”：一是完善对权力制约和监督的制度。二是完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度。三是完善对违纪违法行为的惩处制度。四是完善反腐败领导体制、工作机制。

l、完善对权力制约和监督的制度。

历史经验证明，不受制约和监督的权力，必然导致滥用和腐败。《实施纲要》基于对党的十六大提出的“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”的深刻认识，通过对我们党“用发展民主来防治腐败”重要传统的继承和发展，提出了一系列对权力制约和监督的制度。

《实施纲要》强调指出，要完善对权力制约和监督的制度，首先是要“坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度。”民主集中制，是党的根本组织制度，是党内生活必须遵循的基本准则。我们党在长期的实践中所形成的组织制度、领导制度、工作制度、生活制度和监督制度，都体现着民主集中制的原则。坚持和健全民主集中制，是关系党和国家命运的重大问题。如果不坚持和健全民主集中制，不使全体党员真正在政治上处于平等地位，便不可能使党的所有成员特别是各级领导干部真正处于党和人民的监督之下，及时通过严肃的批评与自我批评，抵御、纠正各种不正之风和消除消极腐败现象。同时，要建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开。要建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。通过这些制度不断疏通和拓宽党内民主渠道，形成党内上情下达、下情上达的机制，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。

2、完善反腐倡廉相关法律和规范国家工

作人员从政行为的制度。我们党是执政党，党的反腐倡廉主张和要求，既要通过制度建设制定为党规党法，有的还要上升到法律层面，使党在反腐败工作中的主张成为国家意志，以国家强制力保证反腐败政策措施的贯彻执行。《实施纲要》贯彻依法治国、依法执政精神，在反腐倡廉制度建设的基础上，总结实践经验，借鉴世界各国反腐败作法，首次提出了“加快廉政立法进程．研究制定反腐败方面的专门法律”、“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”等制度建设任务，同时强调了“修订和完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度”等要求。3、完善对违纪违法行为的惩处制度。“舞弊者得利，则效仿者至；舞弊者受罚，则接踵者绝。”建立完备的惩处制度。给人的行为以明确的制度指引，能够有效地推进反腐败工作的深入开展。《实施纲要》针对实践中存在的突出问题，提出完善对违纪违法行为的惩处制度，一是要完善实体性惩治制度、措施。“要抓紧制定《中国共产党纪律处分条例》、《国家行政机关公务员行政处分条例》的配套规定和党纪政纪处分的相关制度，制定和完善对损害群众利益行为的责任追究办法。”特别是要探索和完善辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等有关惩处措施，以根据违纪违法的具体情节作出恰如其分的追究，做到罚当其过：二是要完善惩处的程序性制度，主要是完善违纪违法财物没收追缴责令退赔和国际合作机制。目前我国国内一些贪污腐败犯罪分子携款逃往国外，企图利用某些国家作为躲避法律惩罚的屏障。此种犯罪手段确实给我国司法机关的追逃追赃工作造成一定的困难。因此，非常有必要加强与各国的合作，建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制，使腐败犯罪分子无从遁形；切实打击腐败犯罪。

4、完善反腐败领导体制、工作机制。

党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，是新形势下加强党对反腐败斗争的领导、发挥党的政治优势、形成反腐倡廉整体合力的有效机制。这一领导体制和工作机制，适合中国国情，必须进一步坚持和完善。为此，《实施纲要》明确提出三点要求：一是抓紧制定纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定。要抓住组织协调反腐败工作的关键环节，规范组织协调反腐败工作的主要任务和程序，进一步加强纪检、司法、审计、监察之间的协作，形成既相互协作，又各自行使职权的整体合力机制。二是要认真落实党风廉政建设责任制，制定《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的实施办法，对各级领导班子和领导干部在党风廉政建设和反腐败工作中应负的责任明确责任界限认定办法，细化量化责任追究标准，明确责任追究的程序。三是要改革和完善纪检监察体制和工作机制，更好的形成党政监督合力，增强监督效果。

 

(二)推进从源头上治理腐败制度的改革和创新体制创新有助于铲除腐败滋生的土壤，党风廉政法规制度为体制创新提供了有力保障。关于推进从源头上治理腐败的制度改革和创新，《实施纲要》提出了“六项改革”、“三个公开”、“四个规范”的要求。

l、深化干部人事制度改革。

选贤任能的问题非常重要。要保证党的路线方针政策的贯彻落实，保证党和国家的长治久安，实现经济发展、政治文明、文化繁荣、社会安康，首先要抓住抓好干部队伍建设。《实施纲要》按照十六大和十六届四中全会的部署，认真贯彻落实《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，以努力建立科学规范、充满活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，防止干部选拔任用工作中的不正之风为目标，以建立健全选拔任用和管理监督机制，扩大干部工作中的民主为重点，提出了一系列深化干部人事制度改革的措施。

《实施纲要》提出，要继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度。规范和全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度。落实和完善党政领导干部辞职制度和任职回避、交流制度，实行党政领导干部职务任期制度，完善职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制，打破选人用人中论资排辈的观念和做法，疏通出口，推进干部能上能下机制，促进人才合理流动。抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，以有利于全面、客观、准确地考核评价领导班子和领导干部的德才表现和工作实绩。完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。

此外，《实施纲要》还提出要“进一步完善和规范党和国家机关工作人员工资和津贴、补贴制度”，以确立正常的工资增长机制，实行薪职相符的工资福利制度，建立对关键岗位和有突出贡献人员的激励机制，继续推行分配货币化、工资化，逐步将各类福利待遇和职务消费纳入工资。

2、深化行政审批制度改革，完善规范政府共同行为的有关制度。行政审批制是计划经济条件下的政府管理经济的一种重要方式，已经不适应社会主义市场经济发展的要求，继续深化行政审批制度改革，这是行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变的具体体现。《实施纲要》按照以行政审批制度改革为突破口，深化行政管理体制改革，转变政府职能，将取消行政审批项目与建立规范有效的行政管理制度，完善规范政府共同行为结合起来的思路，提出了一系了改革措施：进一步清理、取消和规范行政审批事项，完善审批方式，加强后续监管。认真贯彻实施《行政许可法》，加快《行政许可法》的配套制度建设。完善行政执法责任制和评议考核制。研究制定行政收费、行政强制和行政程序等方面的法律法规。规范并加强对社团、行业组织和社会中介组织的管理。完善国有资产管理体制和监管方式，推进垄断行业的改革，引入竞争机制，完善监管制度。健全政务公开、厂务公开、村务公开制度，制定规范电子政务的法律法规等一系列措施。

3、深化财政、金融和投资体制改革。财政、金融、投资是社会主义市场经济条件下经济管理的重要手段，从源头上预防和治理腐败，必须深化财政、金融和投资体制改革。

要完善财政管理制度，强化财政监督制约机制，进一步深化收支两条线管理改革，完善转移支付制度，全面推行部门预算、国库集中收付制度，完善预算法律，加快建立财政资金绩效评价体系，形成财政资金规范、安全、有效运行的机制。要以《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“进一步。深化金融企业制度，健全金融调控机制，完善金融监督体制”为方向，结合反腐倡廉实践需要，“建立健全金融账户实名制、现金交易限制及反洗钱制度、征信管理制度。建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度”，深化金融体制改革。要深入贯彻《中共中央关于投资体制改革的决定》，“加强投资领域法规制度建设，建立和完善投资监管体系，改进并加强对政府投资的管理。”深化投资体制改革。

4、推进司法体制改革。党的十五大确立了依法治国基本方略，党的十六大报告明确提出了推进司法体制改革的目标和任务。司法体制改革，必然要涉及公检法司各机关职权的合理划分。要从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，解决司法权行政化和地方化问题，必须按照侦查、检察、审判、执行相对独立和相对集中的原则，进行司法改革。对此，《实施纲要》在贯彻十六大的精神的同时，进一步提出要通过“制定和修改有关法律”．也即通过制定和修改法院组织法、检察院组织法、诉讼法等相关法律，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，科学配置审判权、检察权、侦查权和执行权，形成权责明确、相互配合、相互监督、高效运转的司法制度。

人民法院的审判活动是司法权的核心，《实施纲要》从维护法制尊严，树立司法权威的高度，强调要“完善诉讼程序，完善人民陪审员制度，严格执行审判公开制度，保障公民、法人和其他组织的合法权益。”检察机关是代表国家追诉和法律监督的机关，《实施纲要》提出“完善检察机关的法律监督职能，健全检务公开制度”，强化对刑事诉讼特别是对侦查和刑罚执行活动的监督。

同时，要“健全司法工作规范和违法司法行为责任追究制度”，以防止利益冲突情况的出现，加强对司法工作的监督，坚决惩治司祛领域中的腐败，保证司法公正。5、规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度。《实施纲要》对中央纪委三次全会提出的“四项制度”，进行了重申和完善。提出要修订法律，完善城市规划许可制度和工程建设招标投标制度。严格市场准入退出制度，加快信用体系建设，加强对招标投标过程的监督。坚决纠正虚假投标、串标和非法挂靠等问题。修订土地管理的相关法律法规，加强土地出让制度建设，严格控制划拨用地和协议出让土地范围，逐步把工业用地纳入招标拍卖挂牌出让的范围。完善产权交易市场功能和各项监管制度，规范产权交易市场，加强对资产评估行业的监管力度，积极探索建立企业国有产权交易信息监测体系，促进市场竞价机制的形成。健全政府采购制度，进一步扩大政府采购的范围和规模，完善管理职责与执行职责分离的政府采购管理体制。

 

三、关于提高制度建设的质量和水平。严格贯彻执行反腐倡廉各项制度党的十六届四中全会《决定》指出，依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党制定的大政方针，提出的立法建议，确定的路线方针政策，需要通过国家立法机关的法定程序，才能够成为国家意志，成为全社会遵循的行为规范和准则。党风廉政和反腐败法规制度建设是依法治国的重要组成部分，既要在立法项目的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容上与国家的相关法律规范相协调，使两者在各自不同领域发挥作用。这些年来，党风廉政制度建设取得了显著成绩，但还存在不少问题和不足：适应新形势下反腐倡廉要求的法律法规体系还不健全，有的法规制度缺乏相应的配套和细化措施，有的法规制度内容落后于实践，许多好的法规制度落实不到位，没有发挥出应有的作用。针对这些问题，《实施纲要》提出了提高制度建设质量和水平的原则和方法，以及严格贯彻执行的要求。首先是要提高建章立制的质量和水平，使制定的法规制度科学合理，符合事物发展的客观规律，切实可行。这就要求，必须以“三个代表”重要思想为指导，“根据经济社会的发展和反腐败工作实际，既制定反腐倡廉法规制度建设总体规划和中长期计划”，同时设计好每一项具体的法规制度，“做到制度建设与反腐倡廉决策相统一，制度建设进程与反腐倡廉进程相适应，制度建设与从政道德建设相结合，党内制度建设与国家法制建设相协调。”对现行反腐倡廉法规，已经过时的要及时废止，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，实现制度建设的与时俱进。

再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设。许多好的法规制度之所以没有发挥应有的作用，一个非常重要的原因是执行不力。为此，《实施纲要》提出，必须认真贯彻依法治国基本方略，把反腐倡廉法规制度的贯彻执行作为大事来抓，促使广大干部增强法律意识和法制观念，严格执行各项法规制度。更好地用制度和法律规范权力的运行、约束干部的从政行为。对反腐倡廉法规制度的落实情况要定期督促检查，加强责任追究，做到有法必依，执法必严，违法必究。